Les aides aux entreprises : définition, périmètres, cadre de suivi et d'évaluation

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Des enjeux de transparence, d’efficacité et de lisibilité au cœur de la mission de concertation

Les interventions économiques en faveur des entreprises constituent un levier structurant de l’action économique des administrations publiques, mais leur périmètre est sujet à nombreux débats. Ces dispositifs d’intervention ont acquis une visibilité croissante dans le débat public, par leur importance, par la diversité des moyens mobilisés, qui empêche souvent d’en appréhender la globalité, mais aussi par les interrogations qu’ils soulèvent sur leur efficacité comme sur leur soutenabilité budgétaire.

Face à l’hétérogénéité des estimations existantes, et afin d’éclairer le débat, le HCSP s’est vu confier par le Premier ministre la mission d’une réflexion pour proposer un une définition des aides aux entreprises ainsi qu’un cadre de suivi et d’évaluation, en associant les parlementaires, les partenaires sociaux, les représentants de collectivités locales et administrations concernées. Ce rapport s’appuie sur cette concertation.

Une définition des aides aux entreprises 

En tenant compte des échanges au sein de la Commission de concertation, le HCSP propose la définition des aides aux entreprises suivante, qui pourrait constituer un référentiel commun : « une aide publique aux entreprises désigne toute inter­vention publique qui mobilise des ressources publiques au bénéfice d’une entreprise ou d’une entité exerçant une activité économique, en lui procurant un avantage économique identifiable, sans contrepartie équivalente en biens, services, actif ou missions de service public. »

Deux périmètres de suivi et d’évaluation 

Le renforcement des coopérations industrielles entre États européens présente l’avantage de partager les coûts de recherche et développement, d’engendrer des économies d’échelle, d’améliorer l’interopérabilité des armées et de faire émerger des acteurs industriels capables de rivaliser avec les grands groupes américains.

Pour autant, leur mise en mise en œuvre se heurte à différents obstacles. Ainsi, les divergences de doctrines militaires, les exigences nationales de retour industriel, la concurrence entre acteurs industriels et les différences d’appréciation sur les exportations se combinent à la volonté des États de maintenir un niveau d'autonomie sur certains équipements jugés critiques pour leur souveraineté nationale.

Plusieurs leviers possibles pour une industrie européenne de défense plus autonome et plus compétitive

A partir de cette définition, l’identification et le classement des dispositifs existants ont été effectués selon trois critères :

• Le dispositif déroge-t-il à une norme de référence ?
• Est-ce qu’il cible explicitement des entreprises comme bénéficiaires de la mesure ?
• Les entreprises sont-elles identifiées comme les bénéficiaires économiques effectifs de l’intervention publique ?

Sur cette base, le HCSP propose de retenir deux périmètres de référence pour le suivi budgétaire annuel et l’évaluation des dispositifs.

En publiant ces deux périmètres chaque année, dans les documents associés aux projets de lois financières, le débat passerait utilement de « combien ça représente ? » à « comment ça évolue ? » et « comment on évalue ? ». En effet, ce cadre constituerait la base du recensement des dispositifs par les ministères en charge de l’économie et des comptes publics.

Un cadre d’évaluation opérationnel et proportionné aux enjeux

Une définition et deux périmètres fixés consti­tueraient ainsi la base du recensement des dispositifs chaque année. Le HCSP propose un troisième pilier :  un cadre opérationnel de suivi et d’évaluation des aides aux entreprises, pour éclairer les débats budgétaires et les orientations des politiques publiques.

L’approche d’évaluation proposée est proportionnée aux enjeux financiers. Elle vise à construire un lien entre programmation pluriannuelle des évaluations, travaux indépendants et présentation au Gouvernement et au Parlement, susceptible d’éclairer les décisions sur l’évolution des dispositifs et les débats budgétaires.

Un cadre méthodologique proposé au niveau européen

Si les aides d’État au sens de l’Union européenne constituent un cadre juridique essentiel qu’il convient de maintenir, le recensement selon sa définition ne couvre qu’une partie des soutiens publics accordés aux entreprises et ne répond pas aux besoins de comparaison plus larges des politiques nationales. Dans ce contexte, la France pourrait proposer l’élaboration, au niveau européen, d’un cadre méthodologique non contraignant définissant les principales catégories d’aides aux entreprises, les principes de leur recensement et des standards d’évaluation, tout en respectant les compétences budgétaires et économiques de chaque État membre.