La loi des grandes options : pour une nouvelle planification à la française

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1. Le temps des choix

Il y a un paradoxe que nos concitoyens expriment en France plus qu’ailleurs : leur vie quotidienne leur semble stable, leur avenir collectif, en péril. Interrogés sur le devenir du pays, ils décrivent leur quotidien de 2050 dans une forme de continuité, voire de routine : les voitures, les maisons individuelles, les cinémas, tout cela sera encore là. Sur le plan politique, c’est la stabilité, voire un optimisme prudent qui prévaut : 75 % pensent que la démocratie organisera toujours nos choix par l’élection, autant que l’Union européenne existera toujours en 2050. Mais sur le plan social, un pessimisme radical l’emporte : 73 % des Français considèrent que le système de retraite par répartition aura disparu, 64 % que la Sécurité sociale n’existera plus dans sa forme actuelle[1]. Stabilité du quotidien, confiance dans nos institutions politiques, mais effondrement annoncé du collectif, au sens du modèle social : c’est l’horizon que nos concitoyens imaginent pour eux-mêmes et leurs enfants. Non pas une catastrophe, mais une érosion silencieuse de ce qui nous tient ensemble.

Ce fossé entre la vie ordinaire et le destin commun est peut-être le signe le plus révélateur de notre époque. Nous n’avons jamais autant parlé de changement et d’avenir : transition écologique, intelligence artificielle, vieillissement démographique, réarmement, menace sur les démocraties. Sous cette effervescence de surface, ou à cause d’elle, quelque chose résiste : une difficulté croissante à se projeter collectivement, à transformer la conscience des défis en décisions durables, à tenir un cap dans la durée.

C’est de ce constat qu’est né le projet « France 2035, France 2050 », conduit par le Haut-commissariat à la Stratégie et au Plan. Dans la lignée historique des grands exercices de prospective nationale – de Pierre Massé à Jean Pisani-Ferry, du Commissariat général du Plan à France Stratégie –, j’ai souhaité renouer avec une ambition que la France a longtemps incarnée mieux qu’aucune autre démocratie : celle de penser l’avenir du pays à l’horizon d’une génération, non pour le prédire mais pour se donner les moyens de l’orienter et de l’infléchir, d’agir en conscience aujourd’hui.

Pendant dix mois, le Plan a réuni experts, personnalités du monde économique et social, représentants de l’administration, artistes et écrivains pour tracer un cap pour la France à deux horizons : 2035 et 2050, à travers dix grands chapitres – de l’économie à la démographie, de la défense à la démocratie. Vieillissement de la population, rapport au risque, fracture territoriale, dépendances stratégiques : ce travail dresse un tableau sans concession de la France qui vient, mais aussi de ses atouts pour l’affronter. Dix chapitres thématiques. Une consultation citoyenne organisée avec le Conseil économique, social et environnemental. Des contributions de jeunes élèves ou étudiants. Plus d’une centaine de personnes mobilisées. Le rapport qui en résultera sera remis au président de la République et publié par le Plan dans les prochaines semaines, avant de paraître en librairie, à l’automne, aux éditions Tallandier. 

Sans déflorer l’ensemble des analyses à venir, j’en retiens un constat qui traverse l’ensemble de ce travail : la France entre dans une période d’arbitrages qui ne peuvent être ni contournés ni reportés. Les grandes transitions qui la traversent – démographique, écologique, technologique, stratégique – sont simultanées, et les ressources pour les conduire toutes en même temps n’existent pas. 

Face à cette réalité, la France n’est pourtant pas démunie. Ce rapport décrit une France capable, forte, qui dispose des atouts pour surmonter tous les défis face à elle : une tradition industrielle et des savoir-faire préservés, une recherche de rang mondial, des institutions stables et une administration de haut niveau, une jeunesse mobile et formée, un territoire vaste et divers, une influence forte sur la scène européenne et une place dans les enceintes où se décide l’ordre du monde. 

Ces atouts ne garantissent rien, mais ils rendent tout possible. À condition d’être lucide sur les choix à faire et résolu à les mettre en œuvre. 

Elle l’a d’ailleurs déjà prouvé, dans des circonstances bien plus difficiles. Rappelons qu’en 1946, la France du premier Plan quinquennal, celui de l’après-guerre, vivait encore sous le rationnement, au milieu des ruines. Elle sortait de l’Occupation, de l’humiliation, des destructions. Elle a pourtant choisi l’ardente obligation plutôt que l’étrange défaite, la reconstruction plutôt que la gestion du déclin. Nous n’avons pas d’excuse de ne pas en faire autant. 

Cette résolution s’est incarnée dans un instrument précis : la planification indicative à la française. C’est cet instrument que la France a, par étapes, démantelé, et c’est avec lui qu’il nous faut aujourd’hui renouer, en le réinventant à la mesure des transformations de notre temps. 

2. Le morcellement de la planification française

Les premiers plans quinquennaux ont joué un rôle décisif dans la reconstruction du pays, sa modernisation industrielle, l’aménagement de son territoire, l’essor de ses grandes infrastructures, la construction de notre modèle social. Ils ne furent pas seulement des instruments techniques. Ils incarnèrent une certaine conception de l’action publique : la conviction que les grandes transformations exigent une vision d’ensemble pour le pays, des arbitrages forts, des priorités assumées et une continuité dans l’effort.

Au fil des décennies, sous l’effet conjugué de la construction européenne, de la décentralisation et des privatisations, la France a progressivement perdu une partie de cette capacité. Cette difficulté n’est pas le fruit du hasard ou d’une simple négligence. Elle est, pour une part, le résultat d’un choix intellectuel et politique assumé. Non sans raisons : la planification à la française avait elle-même montré ses limites, et les années 1980 semblaient lui donner tort sur presque tous les fronts. Pendant trois décennies, de la fin des années 1970 au choc financier de 2008, la confiance dans les mécanismes de marché, l’ouverture des économies et l’intégration européenne ont conduit à considérer que nombre d’ajustements pouvaient être laissés aux acteurs économiques seuls. Planifier paraissait largement inutile, désuet, voire présomptueux. Anticiper risquait d’être perçu comme une forme d’intervention excessive. L’État devait plutôt chercher à se retirer, réguler à la marge, laisser les marchés allouer les ressources mieux qu’il ne saurait lui-même le faire. Cette vision a produit des résultats réels. Elle a aussi produit des angles morts. La désindustrialisation silencieuse de pans entiers du territoire, les déserts médicaux, la dépendance technologique : autant de conséquences prévisibles d’un État qui avait cessé de penser à voix haute et en chœur son propre avenir industriel et stratégique.

Le paradoxe est saisissant : nous planifions en apparence davantage aujourd’hui qu’il y a quarante ans. Stratégie nationale bas-carbone, programmation pluriannuelle de l’énergie, lois de programmation militaire, stratégies nationales de recherche, contrats de filière, engagements européens : la France n’a jamais produit autant de documents destinés à préparer l’avenir. Et pourtant, jamais peut-être nous n’avons autant donné le sentiment de courir derrière les événements. Le problème n’est donc pas l’absence de planification. C’est son morcellement. À force de multiplier les stratégies, nous avons perdu la stratégie. À force de juxtaposer les objectifs, nous avons cessé de les hiérarchiser. À force de vouloir tout faire, nous peinons à agir.

3. Une loi des grandes options

Ce que nous proposons ici n’est pas un retour en arrière. Ce n’est ni une lubie ni une nostalgie. C’est la reconnaissance d’une réalité simple : certains choix, ceux dont les effets ne se mesurent qu’à l’échelle d’une génération, n’ont pas d’autre gardien que la puissance publique. Non parce que l’État saurait mieux que les autres, mais parce qu’il est le seul acteur à pouvoir rassembler les idées, les forces, les horizons de temps. Il peut à cet égard le meilleur ou le pire : obsédé par l’urgence, le buzz, les sondages d’opinion, ou concentré sur l’intérêt général et le temps long. Le temps long n’est pourtant pas l’opposé de l’urgence ou de la nécessaire gestion des crises ; l’attachement au temps long n’est pas le mépris du temps court. Mais il ne doit pas être écrasé ou effacé par les enjeux de l’instant. Un pays a besoin d’un cap, ses entreprises ont besoin de visibilité pour investir, ses territoires ont besoin de cohérence pour se projeter. Mais ce cap doit pouvoir s’ajuster sans se perdre, car les crises seront plus nombreuses et les transitions plus rapides.

Ce qui fait aujourd’hui défaut, c’est le moment où les analyses se transforment en engagements politiques assumés, hiérarchisés, publiquement débattus. Ce qui manque, ce sont des arbitrages, des priorités, de la stabilité. Ce verrou n’est pas technique mais démocratique. C’est pourquoi la réponse ne peut pas être une institution de plus : elle doit être un acte législatif. Un moment où la représentation nationale dit explicitement ce qu’elle choisit, et ce à quoi elle renonce.

C’est pourquoi la France pourrait se doter, à nouveau, d’un rendez-vous régulier : une loi quinquennale des grandes options, débattue et votée au Parlement au début de chaque mandat présidentiel et législatif. Le cadre existe : la loi de 1982 permet toujours l’adoption d’une loi fixant, pour cinq ans, les grandes orientations stratégiques de la Nation. Adossée à un rapport stratégique, elle permettrait de structurer le débat démocratique, d’éclairer les arbitrages du quinquennat à venir et de redonner de la cohérence à l’action publique. Son objet ne serait pas de détailler l’ensemble de l’action gouvernementale, mais de répondre à une question simple : quelles sont les priorités de la France ? Politique énergétique et climatique, soutien à l’innovation, effort de défense, transition démographique, aménagement du territoire : autant de domaines où un cap assumé, fixé démocratiquement, change la nature de l’action publique.

Ce cap, beaucoup d’acteurs économiques l’ont déjà, quand l’État en manque encore. Lorsque j’ai pris mes fonctions de Haut-commissaire, j’ai été frappé par le nombre de dirigeants d’entreprise qui m’ont contacté pour échanger sur les grandes tendances de long terme et leurs implications pour leur secteur. Nombre d’entre eux planifient à dix ou vingt ans, avec une rigueur que l’État peine parfois à s’imposer à lui-même ; il lui revient de leur offrir, enfin, la même visibilité en retour, en stabilisant les grands choix politiques, budgétaires, réglementaires ou fiscaux, bien au-delà de l’année en cours. 

Cette proposition n’est pas sans précédent. La France a déjà, par touches successives, développé de nombreux instruments de programmation. Les lois de programmation militaire offrent aux armées et aux industriels une visibilité pluriannuelle sur les priorités de défense. Les lois de programmation des finances publiques cherchent à inscrire les choix budgétaires dans une trajectoire de moyen terme. Les lois Grenelle ont montré qu’un débat national approfondi pouvait déboucher sur des orientations écologiques largement partagées. Ce qui manque aujourd’hui n’est donc pas l’expérience de la programmation sectorielle. C’est l’échelon qui permet d’ordonner les priorités, d’arbitrer entre les trajectoires et de les inscrire dans une cohérence d’ensemble. Un rôle que seul un échelon interministériel, placé sous l’autorité du Premier ministre comme l’est le Plan depuis 1946, peut assumer. La loi des grandes options rendrait caduques la plupart des lois sectorielles, trop nombreuses et mal respectées, qui sont devenues le plus souvent des lois d’affichage. Elle permettrait aussi de traiter les grandes transformations de société, comme la démographie, qui commande tout à la fois la carte scolaire, le financement des retraites ou encore les tensions de recrutement, dans la fonction publique comme dans l’armée.

La France ne serait d’ailleurs pas isolée en la matière. Le Portugal pratique depuis les années 1990 une Lei das Grandes Opções votée par le Parlement, qui fixe pour quatre à cinq ans les grandes orientations stratégiques de la Nation. L’Australie publie depuis 2002 un rapport intergénérationnel qui projette à quarante ans l’évolution de son économie et de ses finances publiques. L’Espagne s’est dotée en 2020 d’un organisme de prospective stratégique rattaché directement au chef du gouvernement et chargé d’éclairer ses choix de long terme. D’autres démocraties européennes s’interrogent sur des dispositifs comparables. La question n’est pas franco-française : elle est commune à toutes les démocraties qui cherchent à tenir un cap dans un monde qui change plus vite que les habitudes nationales. 

On nous objectera que, dans un contexte de défiance croissante envers les institutions, une telle loi risque de n’être qu’un instrument de plus que les gouvernants s’imposent à eux-mêmes, sans vraiment s’y tenir. Un document solennel promis à l’oubli sitôt le débat d’inauguration passé. L’objection est sérieuse. Elle appelle deux réponses.

La première tient à la méthode. La légitimité de la loi dépend moins de la manière dont elle est votée que de la manière dont elle est construite. C’est précisément là que la tradition du Plan offre un modèle éprouvé : non pas une consultation formelle en aval des arbitrages, mais un processus organisé – réunissant élus, entreprises, syndicats, experts, société civile… – en amont et comme condition de la décision. Ce que le Plan permettait, dans sa grande période, c’est que les acteurs qui allaient mettre en œuvre les choix collectifs participent à les former. La loi des grandes options ne trouverait sa légitimité réelle que si elle était précédée d’un tel processus, ouvert, accueillant de multiples idées avant de les filtrer, de les sélectionner et de les ordonner dans un plan remis au Premier ministre. 

La seconde est politique. La défiance démocratique ne naît pas principalement des objectifs fixés, mais des promesses non tenues et des arbitrages que l’on a préféré taire. Une loi qui hiérarchise explicitement – qui dit non seulement ce que la France choisit de faire, mais ce à quoi elle renonce –, assortie d’indicateurs publics et d’une évaluation annuelle devant le Parlement, change la nature du contrat entre gouvernants et gouvernés. Ce n’est plus une promesse de bonne volonté mais un engagement mesurable. La défiance ne disparaît pas par décret, mais elle s’érode lorsque les priorités sont explicitées, les engagements pris peuvent être vérifiés, et lorsque le manquement à ces engagements devient politiquement coûteux.

Dans une démocratie où les majorités absolues deviennent plus rares, cette loi pourrait également devenir un instrument de stabilisation politique. Les partenaires appelés à gouverner ensemble s’engageraient sur une trajectoire commune, quelques priorités partagées et des objectifs explicites. Autrement dit, la pluriannualité n’est pas seulement un instrument de bonne gestion mais aussi un outil de stabilisation démocratique : dans un paysage politique marqué par la fin du fait majoritaire, elle permet de substituer à la renégociation permanente, ou aux votes de hasard, un véritable contrat de législature.

4. Une chaîne du temps long

Cette loi constituerait le sommet d’une véritable chaîne du temps long. De ses grandes orientations découleraient une loi-cadre des finances publiques impérative, engageant le gouvernement sur une trajectoire et des priorités pluriannuelles, et s’imposant aux budgets annuels, qui s’effaceraient largement[2]. Cela suppléerait aux lois de programmation sectorielles actuelles, qui ne contraignent pas le législateur et dont l’addition, assortie d’engagements financiers peu réalistes, les conduit à une caducité quasi immédiate. Précisément parce qu’elle serait impérative, cette loi-cadre financière supposerait une révision constitutionnelle – la piste avait déjà été avancée en 2011 et fait l’objet d’un vote dans les deux chambres. De quoi substituer enfin, à l’affichage actuel, une véritable programmation financière des priorités, cohérente et lisible, et donner la priorité à l’investissement. 

Ces orientations se déclineraient ensuite dans des feuilles de route ministérielles : chaque membre du gouvernement recevrait ainsi du Premier ministre les objectifs directement issus des choix fixés collectivement. Quatre ou cinq priorités claires, sur trois à cinq ans. Sur cette base, les directeurs d’administration centrale seraient nommés – tous reconduits ou changés en début de mandat – avec une lettre de mission de leur ministre déclinant ces objectifs. La logique se prolongerait enfin dans tout le territoire, par deux canaux distincts : les services déconcentrés de l’État lorsque la compétence lui revient d’une part ; possiblement les contrats pluriannuels avec les collectivités territoriales, à l’image des contrats de plan État-région, d’autre part. Pour que les engagements de l’État à l’égard des collectivités, notamment financiers, soient plus précis et plus stables.

L’enjeu n’est pas de créer un machin supplémentaire ; il est d’en supprimer beaucoup ! Il est surtout de redonner une architecture d’ensemble et lisible à des instruments aujourd’hui dispersés. Aligner l’action publique, mettre fin au sentiment de zigzag, d’impuissance publique qui nourrit la défiance, la colère et le populisme. La loi des grandes options constituerait la colonne vertébrale de l’action publique, le point d’appui à partir duquel les différentes stratégies sectorielles pourraient s’articuler et cesser de fonctionner comme des constructions séparées.

La même logique vaut à l’échelle européenne. Avec une exigence supplémentaire, celle de la cohérence entre vingt-sept agendas nationaux. Un plan septennal, adossé au prochain cadre financier pluriannuel pour la période 2028-2034, pourrait fixer un nombre limité de priorités stratégiques communes avec des moyens identifiés et des objectifs mesurables. Le Conseil européen en définirait les orientations, la Commission en assurerait la mise en œuvre. Débattu au Parlement européen, il donnerait à l’action de la Commission une solidité politique que les traités seuls ne lui confèrent pas.

5. La leçon des autres puissances 

« Nous n’avons que le choix entre les changements dans lesquels nous serons entraînés et ceux que nous aurons su vouloir et accomplir », écrivait Jean Monnet. Le défi du XXI^e siècle n’est plus de reconstruire un pays détruit par la guerre. Il est de conduire simultanément, dans une démocratie ouverte, européenne et décentralisée, des transitions dont les effets ne se mesureront qu’à l’horizon d’une génération, et dont les décisions structurantes doivent pourtant être prises maintenant. C’est précisément ce type de défi que le court terme ne peut pas résoudre, et que seule la maîtrise du temps long permet d’affronter. 

Les autres grandes puissances l’ont compris, chacune à leur manière. La Chine a fait du plan quinquennal un instrument central de sa spectaculaire montée en puissance industrielle et technologique ; les États-Unis ont redécouvert la vertu des grands programmes d’investissement public sur dix ou vingt ans. Et leurs agences fédérales – comme la NASA ou la DARPA – n’ont en fait jamais abandonné la planification, le soutien public et l’engagement pluriannuel. Sans calquer leurs modèles, il serait imprudent d’ignorer ce que la cohérence stratégique et la continuité dans l’action permettent d’accomplir.

L’histoire de France en témoigne aussi. Le Plan d’après-guerre, celui de Monnet, puis de Massé, a montré qu’une démocratie pouvait se donner une vision et la tenir. Les Trente Glorieuses ne se sont pas construites dans l’improvisation. Elles ont été le fruit d’une volonté collective délibérée, inscrite dans des priorités assumées et des institutions capables de les porter dans la durée. Les démocraties ne sont pas condamnées au court-termisme, pas plus qu’elles ne sont condamnées à la faiblesse, face aux régimes autoritaires. Oui, il est possible de combiner démocratie et planification, liberté de choix et stabilité dans l’action.

Jacques Delors définissait le Plan comme un « carrefour » et une « boîte nationale à idées ». C’est cette ambition que « France 2035, France 2050 » a voulu ranimer. « Les pays qui réfléchissent à leur avenir sont en avance sur les autres », disait François Mitterrand. La planification démocratique n’est pas une anomalie française : elle est, dans un monde redevenu compétitif et conflictuel, l’une des conditions de la souveraineté. Non pas une contrainte, mais une promesse : celle de ne pas subir son avenir pour le penser et l’organiser collectivement.

[1] Sondage Toluna Harris Interactive réalisé pour le Haut-commissariat à la Stratégie et au Plan (octobre 2025), dans le cadre du lancement de « France 2035, France 2050 ».

[1] Beaune C. et Morel B. (2026), « Procédure budgétaire : tout doit changer ! », Point de vue, Haut-commissariat à la Stratégie et au Plan, janvier.